非招标方式采购的市场基础与实践

非招标方式采购的市场基础与实践

李小林

    一、《非招标方式采购文件示范文本》的市场基础与实践

《非招标方式采购代理服务规范》（以下简称《规范》）发布应用两年来，获得了招标采购行业的广泛响应和积极实践。中国招标投标协会为助力建设高标准市场体系，完善公平竞争交易机制，优化营商环境，顺应招标采购行业转型升级和高质量发展的共同要求，继《规范》之后，再次组织编制印发了行业推荐性自律服务规范《非招标方式采购文件示范文本》（以下简称《示范文本》），自2020年7月1日起实施应用。笔者下面就采购实践中业界关注的主要问题，试为注释答疑，欢迎交流指正。

（一）党中央、国务院相关政策法规   

    1.《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（中国共产党第十九届四中全会通过）

     坚持和完善社会主义基本经济制度，推动经济高质量发展。加快完善社会主义市场经济体制。建设高标准市场体系，完善公平竞争制度。强化竞争政策基础地位，落实公平竞争审查制度。推进要素市场制度建设，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。  

2.《优化营商环境条例》 (2019年10月8日国务院第66次常务会议通过)

国家持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活力的直接干预，切实降低制度性交易成本，更大激发市场活力和社会创造力，增强发展动力。

3.《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（2020年5月18日对外发布）

坚持正确处理政府与市场关系。坚持社会主义市场经济改革方向，更加尊重市场经济一般规律，最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，有效弥补市场失灵。以要素市场化配置改革为重点，加快建设统一开放、竞争有序的市场体系。实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。

全面落实公平竞争审查制度。强化竞争政策基础地位。进一步营造公平竞争的社会环境。深入推进“放管服”改革，深化行政审批制度改革，进一步精简行政许可事项。建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。落实《优化营商环境条例》，完善营商环境评价体系，加快打造市场化、法治化、国际化营商环境。加强市场监管改革创新。健全以“双随机一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。

4.《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（2020年3月30日印发）

健全要素市场化交易平台。支持各类所有制企业参与要素交易平台建设，规范要素交易平台治理，健全要素交易信息披露制度。

完善要素交易规则和服务。建立健全数据产权交易和行业自律机制。推进全流程电子化交易。推进实物资产证券化。鼓励要素交易平台与各类金融机构、中介机构合作，形成涵盖产权界定、价格评估、流转交易、担保、保险等业务的综合服务体系。

加强信用体系建设，完善失信行为认定、失信联合惩戒、信用修复等机制。健全交易风险防范处置机制。

打破行政性垄断，防止市场垄断。进一步减少政府对要素的直接配置。确保各类所有者企业平等获取要素。

（二）非招标方式采购的市场基础

1.提升优化企业供应链采购价值

完善统一开放、公平竞争的市场交易机制。规范和优化企业采购组织与采购方式，以多元采购方式适应企业复杂多维的采购需求，推进互联网电子化采购，实现企业需求与供应的精准高效匹配，降低采购交易成本，提高交易效率，实现物有所值，提升企业供应链采购价值。

2.全面推行“互联网+”招标采购

互联网、物联网、大数据、区块链技术的全面运用，为建立企业现代智慧供应链体系，实现企业信息流、物流和资金流以及产业链、供应链和价值链的一体化深度融合奠定了技术基础。同时，也为国有企业广泛和规范应用非招标方式采购，满足公平竞争交易和社会公开监督提供了可靠的技术保障。

 3.国家发展改革委发布《必须招标的工程项目规定》

国家发展改革委于2018年发布《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委令第16号），缩小了依法必须招标的工程建设项目范围，提高了必须招标工程、货物和服务的规模标准，由此扩展了采购人运用非招标方式实施采购的市场空间，并进一步强化了市场主体自主公平交易的权利和自律约束责任。

4.《非招标方式采购代理服务规范》获得采购市场的广泛响应

2018年7月1日，中国招标投标协会组织行业单位和专家，结合国内企业

采购实践成果，借鉴国际采购惯例，编制印发并推广了《规范》。这一行业推荐性自律服务规范首次改变了依赖单一招标方式实现公平采购交易的状态，并将企业采购区别于政府采购的管理标准予以明确，既满足了各类采购主体自主交易、柔性定制、物有所值和提质降本增效的企业采购本质需求，又适应了国有企业采购市场公平竞争、透明高效、依法诚信，以及接受社会监督的公共属性要求。因此，《规范》印发实施两年来，赢得了各类市场采购主体特别是国有企业采购主体及其委托代理机构的广泛响应和积极实践，这是《示范文本》能够广泛和规范应用的市场基础。

    二、《非招标方式采购文件示范文本》适用范围

（一）《示范文本》适用各类市场采购主体及其相应采购项目 

    1．国有企业、民营企业、混合所有制企事业单位等各类市场采购主体及其非招标方式采购项目。

    2．属于依法必须招标项目范围，符合法定条件可以不招标，或者招标失败后可以不再招标的采购项目。

    3．政府采购管理主体及其采购项目除外。

    各类采购主体在坚持公平竞争交易的基本规则基础上，为了适应各行业各类采购项目复杂特点和个性需求以及市场供给竞争状况，既可以自主选择匹配的采购方式，也可以自行微调《示范文本》的采购交易流程与采购操作规则，在采购实践中逐步探索形成成熟完善的行业分类分层采购规范。 

（二）国有企业应用非招标方式及《示范文本》具有广泛市场基础

《示范文本》依据国有企业授权经营责任制要求，适应企业实现供应链采购提质降本增效目标，推进企业供应链与产业链、价值链的融合发展。同时，满足国有企业采购公平竞争与规范交易，接受政府和社会监督的公共属性基本要求。

1．国有企业采购主体拥有充分自主采购交易的权利和责任

    国有企业采购主体只要坚持依法公开竞争、公平交易和接受社会监督的基本前提，完全可以按照市场供给竞争状况和采购项目需求特征，依法自主规范策划编制采购方案和采购文件，自主选择采购方式与组织形式，自主设置资格条件和评审规则，自行组建专家评审小组，组织评审和推荐候选成交人，自主决定成交人和自主签约等，不受任何主体的非法限制和干预。既要消除政府部门在工程招标实践中过度刚性管制的弊病，又要避免使用政府采购管理方式要求和评价国有企业采购，就要回归企业采购的本质，确立企业依法自主经营交易的权利和责任。

    同时，为了实现国有企业采购公平竞争交易，接受政府和社会公众监督的公共属性基本要求，《示范文本》对国有资金控股或者占主导地位的项目采购主体提出了唯一的特别要求，即应当在电子采购交易系统网络的公共媒介发布项目采购公告、竞争入围公告、预成交公示和成交公告，以及其他依法应当或尽可能公开的采购交易信息，以满足市场一体化共享市场采购交易信息和国有资金采购交易接受行政及社会公众监督的基本要求。 

    2．国有企业应当全面推行非招标方式采购电子化

推进“互联网+”采购，依托电子采购交易平台与专业交易工具以及相关公共服务网络平台，公开规范发布采购交易公告公示和依法可以公开的相关交易信息，积极实践全流程电子化、专业化、集约化采购交易，适应网络一体共享市场交易信息、实现网络数字化监督和永久追溯的要求。当然，基于“工业互联网”+企业采购的电子交易系统平台，必然不同于个人消费交易的电子商城中心，也无法适用政府主导的电子交易监管中心。以移动互联网、物联网、大数据共享技术与区块链自律可信机制为基础，工业互联网电子采购交易系统很可能发展形成企业节点联盟的供应链架构体系，实现去中心化的企业自有节点分布式交易网络趋势。

基于工业互联网实现企业非招标方式采购电子化，既能够有效满足国有企业依法自主、柔性精准的个性交易需求并适应市场供应结构状况，又能够最大限度地传承招标采购公开、公平、公正的价值原则，有效消除和改造线下操作非招标方式采购存在公开竞争性和透明可信度不足，以及政府与社会难以实现监督的缺陷。同时，有利于推进政府转变监管职能和方式，戒除传统招标实践中过度刚性管制的弊病。因而，其不但是实现国有企业采购公共属性基本要求的关键路径，也是建立企业智慧供应链采购体系的方向。因此，各类市场采购主体，特别是国有企业采购的广泛响应和积极实践非招标方式采购电子化，这是国有企业广泛和规范应用非招标方式采购及其《示范文本》的重要市场价值基础。

据此，中国招标投标协会下一步将组织编制印发非招标方式示范文本电子采购版以及有关电子交易需要的技术与数据规范。

3．实现企业供应链采购物有所值与提质降本增效的目标

非招标方式采购及其《示范文本》为企业采购实现物有所值与提质降本增效提供了以下路径支持。

    （1）满足市场差异供应、专业定制、精准与高效匹配需求。 

 （2）满足企业重复、应急零星采购和集中规模采购需求。

（3）适应企业组织不同主体、同类项目的集中预期需求。

（4）适应采购生产运营性产品实行全生命周期评价的需求。

（5）适应企业需求科学管理与供应商能力信用考核的要求。

实现上述采购价值需求是国有企业广泛和规范应用非招标方式及其《示范文本》采购的市场实践基础。

    三、自主规范选择匹配采购方式

（一）采购人应遵守依法必须招标规定

严格遵守招标投标法律法规，依法必须进行招标范围，但符合法律规定条件免于招标的项目，可以选择非招标方式。同时，企业采购与政府采购具有不同的价值标准和社会责任，因此，不能使用政府采购方式、采购程序和评审标准去规范和评价企业采购。

（二）采购人自主规范选择匹配采购方式

采购人应按照采购项目需求、技术特征和市场供应竞争状况自主规范选择匹配的采购方式，以多元采购方式匹配多维复杂的采购需求。

（三）招标与非招标采购方式可以互补应用

不适合招标或者招标失败并符合相应条件的项目，可以转换使用非招标方式完成采购。

非招标采购方式之间也可以按条件自主转换。例如询比采购的相应供应商不足三个或者少于采购文件约定数量2倍的，采购人可以按照不同情形分别选择重新组织采购、继续询比采购；当询比采购的响应文件均无效或者失去竞争性的，采购人可以根据不同情形，直接转换为谈判采购或者直接采购方式。

（四）非招标方式采购适用特点

 非招标方式采购主要有以下几种类型，其各自适用特点如下图所示（图略）。

 （1）谈判采购。谈判采购主要适用于三种情形：一是项目需求复杂，采购人不能一次准确提出采购需求及其技术标准要求，需要通过与两家以上供应商进行多轮谈判交流和比较评审，选择合适匹配的技术经济成交方案的。二是项目需求明确，但有多种技术实施方案可供选择，采购人需要通过对两家以上供应商的技术实施方案进行多轮评审比较和谈判，优化选择技术经济实施方案的。

三是项目市场供应小于或等于需求，市场竞争不充分，已知潜在供应商比较少，或已通过发布公告验证，响应供应商不足三家的。

（2）询比采购。采购人能够一次准确提出项目需求和技术标准要求，且市场供应商满足三家以上，能够充分竞争的采购项目，供应商一次递交报价和技术响应方案。以价格作为主要比较选择要素的，即为传统询价采购；以价格、技术和商务要素综合评价选择的，即为传统比选采购。

（3）竞价采购。采购人能够一次准确提出采购项目需求和技术标准要求，且采购项目技术标准清晰单一，市场供应商满足三家以上，以价格竞争为主，可进行多轮报价的采购项目。

竞价采购一般依托电子竞价交易平台完成。以价格竞争为主的标的物出售、权益出让等交易，可参照竞价方式。

（4）直接采购。采购项目因原材料质量、生产工艺、技术标准、系统匹配和供应方式等要求限制，只能向唯一供应商采购的，也称单一来源采购。

采购项目因涉及国家机密或商业机密，运用创新技术或者需求时间紧急的，只能采用非公开竞争方式直接选择一家或者少量供应商采购的。从互联网平台公开和对接市场产品供应信息的电子商城卖场进行采购，属于直接采购的特殊方式，或者是从招标竞争选择上架商城平台产品中直接采购。

    直接采购方式属于非竞争性采购方式，没有竞争比较功能，故采购人需要具有对采购项目技术经济需求直接鉴别和评价的专业能力。没有编制直接采购示范文本，可以参照谈判编制采购文件。

   四、规范组织框架协议采购

框架协议采购属于集中采购组织形式，适用于采购人需要集中归并组织一个或多个采购实施单位，预计后续一定时期内可能频繁重复发生的同类采购或零星、应急采购需求，但难以精准确定需求数量和采购实施时间计划的工程、货物和服务采购项目。

（一）框架协议采购的两个阶段

采购人按照预计发生的集中采购项目内容、范围、需求数量以及技术标准，通过第一阶段组织招标、询比、谈判等竞争方式，科学评价和选择响应框架协议入围供应商及其供应项目内容、范围及预期数量；同时预约第二阶段项目采购实施单位、采购项目单位价格和预期总价、技术标准、实施方案及采购协议有效期限等合同条件。

（二）框架协议采购需要规范的问题

（1）运用互联网改造和规范框架协议采购。随着工业互联网、物联网、电子商城的迅速发展并与企业智慧供应链采购的深度融合，框架协议采购的功能作用、组织形式与工具手段正在发生变化。因此，我们需要主动应用互联网信息技术改造和规范引导传统框架协议的组织采购形式，推进框架协议采购的电子化、规范化，消除框架协议采购中虚假竞争、高价低效等弊病，推进企业集中规模采购成为公平竞争交易以及个性、精准和效率匹配的采购组织形式。

（2）保证框架协议第一阶段入围的竞争性。规范发布招标、询比、谈判采购公告，保证参加竞争的供应商数量应超过实际入围供应商数量的2倍。务必避免竞争入围淘汰率过低，或者直接使用预选短名单和入库供应商等非规范简单操作代替第一阶段入围公开竞争。采购人可以通过发布采购公告，组织集中资格预审，公告应明确一定有效期限采购项目内容、技术规格标准和响应资格条件。通过公开集中资格预审的合格供应商在有效期内可以直接选入参加框架协议采购入围竞争，避免每次集中框架协议采购均需重复组织资格预审，同时避免从封闭保护的供应商库中直接选择参与框架协议竞争入围供应商，排斥市场潜在供应商参与竞争。

（3）公正维护采购人与供应商公平交易的基本权利，合理分担框架协议不确定因素产生的履约风险。框架协议采购文件应告知并与参加竞争入围的供应商规范约定以下内容。

一是约定框架协议入围竞争方式与协议有效期。按项目需求特征与市场竞争状况分别选择招标、谈判、询比采购方式，且协议有效期不宜过长。

二是约定预期协议采购项目的预估数量和规格。该约定近似集中批量采购。

三是约定第二阶段实施采购选择的协议定价类型。项目需求准确清晰和市场竞争充分的采购项目，适用框架协议一次竞争定价，即第一阶段竞争形成的价格即为成交价格。除特殊约定外，第二阶段不得随意变更。 项目需求不清晰、不准确或者市场竞争不充分的采购项目，适用框架协议二次竞争定价，即第二阶段组织入围供应商再次竞争确定成交价格。

四是约定第二阶段实施采购选择成交供应商方式。按采购项目需求特点和市场竞争状况及其定价类型，分别采用直接订单（适用一次定价）、询比（适用一次或二次定价）、谈判（一般适用二次定价）等方式，并按照约定规则选择全部或者部分入围供应商进行比较并确定成交供应商。                      

 五是规范约定框架协议以及成交合同价格形式。

  固定价：框架协议有效期以及成交约定的合同价格固定不变。约定可以变更调整价格的情形因素除外。适用有效期短、价格预计稳定情形。

可调价：框架协议有效期以及成交约定的合同价格可以依据约定参照关联的价格因素、指数、模型办法和前置条件进行调整。

最高限价：框架协议入围竞争形成最高限价，有效期实施采购可以按照约定方式，组织第二次竞争确定成交合同价格。

六是规范约定框架协议价格以及其他协议条款的变更情形与条件。

   五、《非招标方式采购文件示范文本》编制概况

    （一）《示范文本》简介

《示范文本》依据有关公共采购政策法规和《规范》，结合招标采购行业实践成果编制，属于行业推荐性自律规范，适用非政府采购管理的各类市场采购主体的非招标方式采购。《示范文本》包括使用说明和谈判、询比、竞价三个采购文件示范文本，以及框架协议采购组织实施指引。

（二）《示范文本》编委会、编审论证专家和编制单位

《示范文本》编委会主任由中国招标投标协会会长任珑担任。编委会副主任由李小林、岳小川担任，共14位行业专家担任编委会委员。共42位行业专家分别参与了《示范文本》的编制、论证和审核工作。

中国通用咨询投资、国信招标集团、上海宝华国际招标等3个单位分别担任《示范文本》谈判、询比、竞价、框架协议等四个编制组的组长单位。国网物资、中国海洋石油、中国石化国际、华杰工程咨询、中招国际招标、长春一汽国际招标、安徽省招标集团、鞍钢招标、武汉光谷交通建设等9个单位分别担任《示范文本》四个编制组的副组长单位。          

（三）《示范文本》论证与审核单位

招标采购行业83个单位对《示范文本》论证和审核工作提供了支持。借此机会，受任珑会长委托，笔者代表《示范文本》编委会对参与编制审核和论证的行业单位及专家奉献的经验智慧和给予的大力支持表示衷心感谢！

同时，笔者希望招标采购行业的同仁们能一如既往地关心和支持《示范文本》的推广应用，并将实践中发现的问题和改进完善的意见建议及时反馈给《示范文本》编委会，以帮助我们进一步改进和完善《示范文本》。

如希望深度了解《示范文本》的实施应用，可以登陆中国招标投标公共服务平台官网（http://www.cebpubservice.com）进入“招标采购大讲堂”。

 让我们共同努力提高招标采购行业标准规范建设水平，积极引导和推进招标采购行业转型升级和健康发展，为提升企业供应链采购价值、完善市场公平竞争制度、建设高标准市场体系、助力推动经济高质量发展做出新的贡献！（作者单位：中国招标投标协会、中国招标投标公共服务平台）