浅谈南非、以色列两国政府采购、污水处理技术发展的经验及其启示

作者：江苏省国际招标公司，熊建国

编者按：以色列拥有全球最领先的污水处理技术，其污水利用率居全球之首；南非的污水处理也较为先进，能够将生活污水转化为净化水+再生能源电+肥料。

文章从以色列、南非污水处理及环保产业技术领先发展的视角入手，剖析其背后强有力的政府采购支撑作用，梳理了两国政府采购工作的先进理念和特色做法，归纳了市场化的招标服务机制，提出招标代理机构迫切需要在提升能力、创新转型上狠下功夫，加快从专职化向专业化、单一化向集约化、代理服务向平台服务等模式的深刻转型。

南非、以色列国情虽不同，但两国在政府采购、招标投标和污水处理领域都有相似的做法和经验，值得我们学习。

一、南非、以色列环境保护（污水处理）的基本情况

1.以色列是一个创新的国度，高度重视教育和人才培养，坚持走科技强国之路，军事科技、高新技术产业、农业发展举世瞩目。作为一个极度缺水的沙漠国家，以色列依靠全球领先的滴灌技术、水循环处理技术、海水淡化技术和全民节水意识，在沙漠上建起了绿洲，在海边建起了农场，在贫瘠的土地上建起了生态家园、富强国度，不足总人口5%的农民不仅养活了全体国民，还大量出口优质水果、蔬菜、花卉和棉花等。以色列拥有全球最领先的污水处理技术，有120家全球领先技术的污水工厂，污水回收利用率居全球之首，远高于世界其他国家，在以色列水资源的节约和开发利用方面发挥了重要作用。

2.南非是非洲经济社会发展的领头羊，是典型的小政府大服务国家。南非高度重视水资源环境保护和提高用水效率，南非水资源部较早就提出了维持国家水资源的可持续战略。在国家战略的推动下，南非水工业学会自1994年以来，每两年举办一届国际水处理展，致力于通过展示最新产品、工艺、装置、系统，服务南非水工业。通过调研，我们发现南非的污水处理技术也较为先进，能够将生活污水转化为净化水+再生能源电+肥料。对于工业污水，南非污水处理企业主要通过使用化学技术和专业设备进行抽离、净化，从而实现循环利用。

南非、以色列环保产业（包括水处理技术及产业）的发展，在很大程度上得益于其良性健康的市场竞争环境，而这又主要得益于健全完善的政府采购招标机制的支撑。

二、南非、以色列政府采购及招标投标的主要做法

1.有比较健全的政府采购招标法律组织监管体系。一是立法较早。以色列1992年制定了《强制招标法》，南非1994年出台了《公众财务法》。二是组织较全。在以色列，财政部负责《强制招标法》的实施，工贸部外贸司多边协议处负责政府采购相关事务及与WTO相关组织、GPA成员国的沟通协调，招标委员会负责具体招标工作；在南非，各级财务部下设的采购部负责政府采购相关事务，政府采购委员会负责具体招标工作。南非新政府（1994年建立的新南非）上台后，还新成立一个部门专门负责指导公众参与政府采购。三是监管较严。尤其是在南非有三个层面的监管组织：第三方组织——审计部门，对政府开销支出进行独立审查；国家诉讼机构，对政府采购过程中出现的不正常情况进行调查、检查；公众保护人，有权调查问询政府部门及相关领导的开销支出。

2.有比较明确的招标采购导向。两国都把招标作为一定规模政府投资项目与基础设施项目建设的必备要素。在以色列，对强制招标范围有明确规定，使用招标采购方式的主体是政府资金投资项目和基础实施建设项目（包括桥梁、隧道、港口等）；对招标门槛也有设定，其规定在政府或国有公司采购中，如采购额在5000谢克尔以下无须招标，5000至3万谢克尔之间需要比价，3万谢克尔以上则必须通过公开招标方式采购。在南非，只要使用政府资金，且标的额达到2000南特以上，不管是办公耗材，还是工程建设项目，都必须通过政府采购招标程序完成。其中，一些规模较小，且相对不复杂的项目，由政府采购委员会自行招标；一些规模较大或较复杂的建设工程项目，则由采购委员会牵头制定招标大纲，指定一家专业公司承接具体招标工作；2000南特以下项目则由采购委员会直接从政府采购数据库中指定。

3.有比较完善的市场化招标服务机制。在南非，并没有专职的招标代理机构，从事招标代理工作的一般都是在业内具有很好声誉的公司（兼职），也有一些项目由专业顾问咨询公司实施代理。与国内对招标代理的管理模式不同，南非实行审核制度，政府采购委员会根据项目类别，建立招标代理的资源数据库，对入库的服务企业每年进行一次审核，只要符合在行业内具有较好声誉且无不良记录的条件，均可通过审核。因有审核制度做保障，政府采购委员会对招标代理有较大的选择权，无须对招标代理进行招标，确保了政府采购的效率效能。与此同时，企业代理政府采购招标的利润比较丰厚，一般能够收取到项目总投资10%的服务费。但要承担的工作并非只是单纯的招标一项，而是要替政府做好项目审查、监督、全程监控，直到项目完成。在以色列大体也是如此，以色列海法政府，为了保证政府工作的运行效率，按行业类别分别与当地40多家公司建立合作关系，由它们来为政府提供招标采购等外包服务，这些合作公司多是在某个特定行业领域具有较强影响力的私人企业，有极少数是专业的咨询顾问公司。

4.有比较权威的投标供应商数据平台。尤其是在南非，为了规范投标供应商的行为，南非要求各级政府建立两个数据库。一个是政府采购数据库，南非规定供应商只有到政府平台完成注册后方可参加政府采购。南非政府对政府采购数据库实行属地化管理，即在省级注册的只能参加省级的政府采购，在市级注册的只能参加市级的政府采购，在省级注册的企业如果要参加市级的政府采购，必须要先到市级进行注册，反之亦然。入库是南非企业参加政府采购的必备前提，但并非终身制，期限一般是两到三年，期满后需重新注册申请。另一个是服务供应商数据库，南非各级政府通过建立服务供应商数据库，对为其提供过服务的供应商进行跟踪管理。服务供应商数据库重点记录企业的失败业绩、政府的评价意见。如供应商有过未能完成服务承诺或给政府带来麻烦的情况，会被拉入黑名单。在黑名单期效内，相关供应商不能参加政府采购投标，直到期满。

5.有比较严格的开评标组织流程。在南非，不是最低价中标，而是以价格、质量、服务、公司历史等综合因素作为评估的基准参数。其中，银行出具的资金证明保障是投标评审的关键。同时，对投标企业的数量不设下限，如果在公告规定的时间内只有一家企业报名，对其评审后，如果合格就中标，如果不合格则重新招标；如果没有一家企业报名，那么就再次发出公告，直到有企业投标，并通过专业评审为止。对中标单位的管理也比较严格，项目全部完成后再给予建设资金，并且要等到项目全部验收合格后才最终给付5%的工程尾款。在以色列，所有超过50万美元（含50万美元）的公开国际招标，对投标企业都有明确限制要求：一旦中标必须附加“工业合作”条款。其内容是安保产品采购中以色列企业实体必须拥有合同金额的50％，民用产品采购中以色列企业实体必须拥有合同金额的28%~35%。为了满足“工业合作”对冲要求，外国供应商中标后，可分包给以公司或在以投资，转让技术诀窍或采购以生产的产品。此外，为强化对投标企业的管理，以色列要求竞标方向招标方交纳合同额15%-35%的保函。 

6.有比较透明的招标信息发布环境。以色列对招标信息的公开有严格的要求，每次公开招标必须在两份以色列日报、一家政府公众信息网站、一份阿拉伯语日报或周刊上刊登公告。如果是《政府采购协定》框架下的公开招标，则招标信息必须在一份英文报纸上刊登（耶路撒冷邮报或国土报）。南非则要求政府采购招标公告必须在公共报纸及相关政府部门的网站上刊登。

三、南非、以色列两国先进做法和经验对我们的启示

南非、以色列两国在政府采购、招标投标和污水处理领域的先进做法和宝贵经验，对我们发展传统招标代理机构颇有启发，迫切需要我们在提升能力、加快转型上狠下功夫，重点是要抓好以下六个方面的工作。

1.着力强化服务能力建设。当前，招标业主在招标过程中对环保技术的要求越来越高，尤其是一些BOT项目，我们目前的知识水平和经验已经难以满足高速发展的环保产业招标的需要，迫切要求补充一些新技术和新观念。这次赴南非、以色列考察参观，深入了解了两个国家环境保护尤其是污水处理的先进技术、流程和机制，他们的智能化系统、生物降解、循环利用、全方位服务、政府扶持作用等，给我们留下了深刻印象，为我们今后进行环保项目招标提供了非常好的借鉴作用。同时，我们也要以此次调研为契机，切实加强相关领域的专业知识学习和服务能力建设，及时把握国内外产业、技术发展动向，做好环保产业项目招标的基础工作。唯有如此，才能不断地提高行业竞争力，牢牢掌握招标市场的话语权。

2.着力强化环保项目开发。从南非、以色列两国污水处理产业发展来看，环境保护作为一项全球性的新兴产业，发展方兴未艾，市场潜力巨大。就我国而言，党的十八大把生态文明建设纳入“五位一体”的社会主义现代化建设总体布局。就江苏省而言，要率先建成生态文明省，必须加快环境产业发展和环保技术开发。省委十二届五次全会专门对我省生态文明建设做出部署，印发了《中共江苏省委、江苏省人民政府关于深入推进生态文明建设工程，率先建成全国生态文明建设示范区的意见》，特别强调要深入实施大气、水、土壤污染防治，加强环境基础设施建设，下大力气解决细微粒物（PM2.5）超标、灰霾、饮用水安全等影响群众生活的突出环境问题。总的来看，当前和今后相当长的一段时间内，以污水处理为代表的环境保护领域，将是我省各级政府和国有资本投资发展的重点。我们要把握大势，抢抓机遇，加大环保产业项目开发力度，力争使其成为业务发展的重要增长点，为推动江苏经济社会转型发展做出更大贡献。

3.着力加快从专职化向专业化转型。“去门槛”是市场化改革的一个趋势。从南非、以色列调研情况看，未来的招标代理服务将不再是专职化，而是专业化，简言之就是不靠资质，而是靠知识、靠能力。南非、以色列开展招投标工作，不是找专职代理机构，而是找在这个行业领域具有较强专业背景、能力和影响的公司来提供服务。这种服务说到底是一种专家顾问式服务。因此，未来我们的发展需要在某个行业，甚至这个行业的细分领域，拥有更多更深的专业知识储备，具备提供解决方案的服务能力。

4.着力加快从单一化向集约化转型。根据调研，在南非和以色列真正专职做招标代理的服务机构几乎没有。与此同时，两国相关企业在代理政府采购业务中所提供的服务并非招标一项，而是全流程的服务。这就给我们一个启示，随着市场化的不断深入，未来单一做招标代理业务将没有出路。摆脱发展瓶颈，需要我们加快从单一化向多元化、集约化、一体化努力，围绕工程建设项目，向招前、招后延伸推进，提供可行性研究、工程设计、工程咨询、工程造价、工程监理、项目管理、专业评估等全流程链式服务。目前，首当其冲的一项工作就是要加强专业人才队伍建设。

5.着力加快从代理服务向平台服务转型。南非等国高度重视招投标数据库平台建设，并将其视为政府采购的重要保障。结合国内情况看，当前互联网、信息化、大数据应用迅猛发展，必须具备平台化思维，加快构建采购商数据库、供应商数据库、项目信息数据库，为开展深度服务提供“大数据”支撑；加快构建信息化服务平台，为招标公司、项目投资者等提供有效对接服务；加快构建招投标项目监督平台，为有关部门更好地监管提供支撑；加快运用微信、微网等信息技术手段，建立社交化的营销新渠道，创新商业服务模式，着力抢抓电子招投标发展机遇，加快从招标服务向服务招标的平台化运营主体转型。

6.着力加快从设备招标为主向兼顾工程、设备招标转型。从南非、以色列政府采购情况看，属于政府采购必招项目的范围主要是五个方面：(1)国防；(2)基础设施的建设与维护；(3)教育；(4)医疗卫生服务；(5)公共秩序服务。其中，基础设施建设是政府采购的一项重要内容，也是两国强制招标的重要领域。从两国长期以来的政府采购实践看，尽管招标采购辐射的范围时有变化，但对涉及公共安全的基础设施建设领域的强制招标只有强化、没有弱化。从我国现阶段发展情况看，当前仍处在建设发展期，对基础设施建设的投入仍在不断加强。传统招标代理机构要实现突破发展，必须加快从设备招标为主向兼顾设备、工程招标转型，着力适应土建招标有形市场化的大趋势，积极研究应对招标有形化的程序规则，同时大力发展工程造价业务，发挥支撑作用，使建设工程真正成为招标业务发展的经济增长极。