国有企业招标中若干问题的看法及对策

作者：新疆乌鲁木齐石化招投标管理中心，林雪原、钟建华、张殿祥

编者按：目前，国有企业招标中，母子公司规避招标、自行监管、招标失败比例过高等问题一直是行业困扰。作者认为，有些问题虽在招标采购环节出现，根源是国有企业自身制度设计的问题；有些问题受到诟病，原因在于认识上的分歧和工作上的不到位；有些问题反复出现，实际是技术细节没处理好。解决问题时，找准症结方能有的放矢。

国有企业在招标采购过程中，存在诸多问题。根据多年从事国有企业招投标管理工作的经历，及对其他国有企业的调研考察，本文选择部分突出问题进行分析并提出看法，供参考借鉴。

一、国有企业集团公司与子公司之间规避招标的问题

国有企业集团公司与子公司之间规避招标的问题在大型老国有企业中普遍存在，并困扰着这些国有企业的领导层和招标管理人员。

1.问题的产生

大型老国有企业往往包含大量控股子公司和多种经营的法人实体等关联单位，且与这些关联单位相互间长期存在投资、经营、服务等关联交易。国有企业往往直接与控股子公司和多种经营实体签订关联交易协议或合同而未进行招标，违反了法律相关规定。应招标项目未招标，是担心业务流失后，控股子公司和经营实体的职工没有“饭吃”、影响企业的稳定。权衡利弊，绝大多数国有企业的管理者不愿意承担该“风险”，导致各种规避招标问题。

2.解决方式的困境

企业规避招标一般有以下几种情形：①企业内部扩大可不招标适用范围，违规审批可不招标事项；②设置企业准入资质等门槛，建立内部资源库，限制社会企业参与竞争；③在招标文件中设置过高或歧视性的要求，排斥潜在投标人；④虚假招标、暗箱操作；⑤干涉招标投标过程、不按评标委员会推荐的中标候选人排名确定中标人等。

在企业接受的各类检查中，上述问题屡查屡犯，整改成效甚微。

3.看法及对策探讨

国有企业集团公司与子公司之间规避招标的问题，表现在招标采购上，但实质是国有企业的改革问题。不进行企业改革，招标本身无法解决该问题，规避招标的问题必然长期存在。目前，国家对国企改革的顶层设计已取得重大进展，国企改革原则及发展方向已逐步明晰。对国企内部关联单位进行重组合并、淘汰剥离、分流减员不仅是国有企业发展的需要，也是国家对国企改革的要求，也只有这样才能从根本上解决国有企业内部规避招标的问题。

二、国有企业招标自行监督的问题

国有企业自行招标或委托内部招标代理机构进行招标的项目较多，这些项目中很多由于项目性质原因，招标诸环节没有在地方政府招标投标有形市场进行，政府部门的行政监督相对较弱，因此在开评标环节出现的问题较多。要不要加强开评标环节的监督，由谁来进行监督？各国有企业的认识存在较大分歧。

1.问题的产生

由于问题多，且开评标环节直接关系到招标的公平性和公正性。因此部分企业认为，有必要加强招标管理，进行监督。

但也有部分国有企业对这种监督的法律地位持有异议。因为《招标投标法》第七条规定：“招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定”，而国有企业自行实施的监督，不属于“依法实施的行政监督”，因此这种监督行为不具备法律地位。而且《招标投标法》第三十八条还规定：“任何单位和个人不得非法干预、影响评标的过程和结果”，国有企业自行监督违反上述规定。

2.目前自行监督中存在的问题

从实施情况看，自行监督确实存在以下问题：①监督责任部门及人员差异大。有的企业由纪检监察部门或审计部门负责监督，有的企业由招标管理部门负责监督，有的企业由内部招标代理机构自己负责监督等；②存在不规范的监督行为。如：部分监督人越权参与评审，并提出否决意见；部分监督人在监督中擅自终止评标；监督人不到场，不能进行开评标等。

3.看法及对策探讨

（1）企业能否自行监督

企业对招标过程自行监督的行为，是一种自发的自律行为，属于法规中的“自律管理”范畴。

《招标投标法实施条例》第八十三条就自律监督规定如下，“招标投标协会按照依法制定的章程开展活动，加强行业自律和服务”。《招标投标法实施条例释义》中对该条的解释为：“招标投标协会要立足行业组织定位，在协助政府有关部门做好招投标协调、监督工作的同时，进一步发挥自律服务的功能。健全各项自律性管理制度；建立激励诚信守法和惩戒违法违规等行业自律机制??”。

从上述法规要求及释义可以看出，招投标行业协会“健全各项自律性管理制度”、“加强行业自律”是法规授予的权力和责任。国有企业的招投标工作是整个招投标行业的一部分，且很多国有企业是招投标协会的成员。从该角度理解，企业制定内部招标监督管理规定，自行进行监督，属于依法监督范畴。

（2）如何规范地进行监督

判断监督行为是否规范的标准，应是该行为是否符合法律法规关于“行业自律管理”的要求。因此在规范监督行为和制定有关制度时，要首先考虑法律法规的要求，建议如下：

首先，明确自行监督的责任部门。从“行业自律管理”要求来看，不是其他行业或部门（如：纪检部门、审计部门）对招投标行业的监督，而是招投标行业自己对自己的监督。国有企业中，招投标管理部门作为该专业的管理部门，在“身份”上较其他部门更符合行业自律管理的要求。此外，开评标环节中出现的问题往往复杂，在无相关招标专业知识的情况下，监督人处理问题时容易违规，并影响到招标采购结果。招投标管理部门较其他部门专业知识更强，监督较为规范。

其次，监督措施应与行政监督有区别。行政监督中，监督发现问题后，常采用“责令中止、暂停评标、处罚”等措施。但是《招标投标法实施条例释义》中，要求行业自律管理措施以建议、培训、建立内部自我约束机制、提供咨询、反馈意见等为主要手段。因此在企业自行监督中，措施宜采用“口头提示”、“口头制止”、“向管理部门汇报”等方式。由招标管理部门依据具体情况和法律法规的要求做最终处理。

第三，监督内容的界限应清晰明确。监督内容应以法律法规明确要求的、不允许的违规行为为主。其中，在评委是否按评标标准评标上尤其要界定清楚监督内容。评标情况复杂，法律法规无明确要求的都不应列入监督范围，如：在评标标准本身不明确、有争议情况下评委的评判；不同评委对技术或商务要求上认识理解的偏差等。

三、招标失败比例过高的问题

对国有企业的调查了解中，招标失败的项目较多。对某企业年度物资类招标项目进行统计，情况如下：

1.统计情况

某企业某年物资采购招标项目共146项，招标失败63项，招标失败率43%。其中两次开标后经评审无合格中标候选人的20项，两次开标投标人不足三家的43项。

按招标失败的主要原因分类统计，如下表：

2.招标失败问题分析及对策

从统计数据中看，造成招标失败主要有三个方面，分析如下：

（1）招标公告信息与潜在投标人之间信息未有效传递

招标公告信息能否有效传递到有关的潜在投标人，直接影响招标的成败及价格的竞争性。部分招标项目虽然在国家法律法规指定的媒介上发布了招标公告，但由于指定媒介上招标公告信息量大，而且某些类别项目的潜在投标人对公开招标信息关注度不高，造成这些招标项目投标人数不足。

通过对招标成功项目进行信息传递方式的调查了解，发现很多项目的投标人并不是看到招标公告才来购买标书的，而是招标实施部门的工作人员或有关人员主动告知才得到信息并参与投标的。但是这种信息传递方式人为因素影响大，难以在管理上制定强制要求。

在重视招标人员工主动自发传递信息的渠道外，如何建立更有效的信息传递途径？经进一步研究，企业内部网页因工作原因职工浏览量大，且人群有较强针对性。对企业而言，该媒介是除了法定媒介外更有效的媒介。如能较好利用好类似媒介，相信可以起到事半功倍的效果。

（2）技术指向性是否合理的问题

技术指向性是导致招标失败的另一个主要原因。针对该问题，部分管理人员建议参照《机电产品国际招标投标实施办法》（商务部2004年第13号令，已废止）第23、24条中的规定，抽取评标专家对技术文件进行审核。这种办法可行吗？

1）技术文件复审办法的疑虑

抽取评标专家审核技术文件可能会在一定程度上解决部分项目存在的问题，但也有诸多疑虑。首先，国有企业招标项目的技术文件往往按照一定审核程序，已通过企业技术主管部门审核并同意，代表了公司专业权威意见。招标机构抽取的评标专家，其审核意见与原编制及审核人的意见出现分歧时，企业内部没有合适部门来裁决。其次，责任划分不清。参与复审的专家应承担什么样的技术责任？技术文件原编制及审核部门是否因此而降低了本应该承担的责任？最后，《招标投标法实施条例》2012年颁布后，商务部对《机电产品国际招标投标实施办法》（商务部2004年第13号令，已废止）进行了修改， 2014年颁布的《机电产品国际招标投标实施办法（试行）》（商务部2014年第1号令）中取消了招标文件送专家组审核的规定，只要求招标文件在招标网上存档即可。商务部为什么在修订中取消该规定，是出于哪些考虑？以前的执行中遇到了哪些问题？如果该做法可行为什么不保留？

2）产生问题的其他原因和背景

为了更清楚地分析技术指向性问题，我们对这19个问题进行了进一步研究调查，发现几个情况：

其一，有9个项目是技术部门在制定技术要求时没有选择余地。因为这些设备或材料是要与原设备、原工艺技术配套，否则无法满足使用要求，属于可不招标范围。有关部门之所以选择公开招标方式采购，是因为可不招标项目面临的检查多，申请及审核部门承担的责任大。另外，还有管理引导上的原因，很多企业要求可不招标项目“从严管理”、“就高不就低”，造成不该招标的也进行招标。可以看出这些项目出现技术指向性不应“归罪”到技术上，而是管理造成的。

其二，有5个项目存在技术指向性，是企业技术部门技术知识局限造成的。对于某些设备的技术状况，技术部门也不了解，只能根据现有设备性能及参数编制，因而造成技术要求有指向性。

其三，剩余5个项目是技术部门制定技术要求时，在技术标准及质量的高低上有选择余地。技术部门选择是否合理，确实需要专业人员来判断。但无论是否合理合法，其项目数量和比例不高。

综合以上分析，在对策建议上我们认为：①抽取专家对技术文件复审的办法应谨慎采用，该做法可能会产生其他复杂问题；②管理部门在严格可不招标项目管理和节约招标资源避免招标失败两者之间，应合理取舍或平衡；③技术知识不足的问题，可通过建立各类技术文件模板，并经长期实践积累完善的方式来解决。

（3）投标人应标能力问题

投标人应标能力不高是导致招标失败的第三个主要原因。这种问题，主要是投标人自身内部管理问题。国有企业作为招标人，也有几个方面应引起重视：一是制定评标规则要鼓励竞争，在某些要求（如签字盖章、资质文件等）不宜过严，减少不必要的废标；二是宜定期组织企业内部评标专家培训，统一评标尺度；三是宜定期组织有合作关系的潜在投标人培训，并建立评价、考核方法，让这些合作者了解掌握本企业的招标要求，逐步提高他们的应标能力。