建立政府和企业财务托管模式的思考

作者：丽水市招标投标中心，沈元东

编者按：本文从建筑施工企业承接政府投资项目中存在的困境出发，以资金作为项目实施的核心问题，分析了政府、银行及金融机构、施工企业在项目建设上遇到的困难，提出了在政府投资项目中引入银行及金融机构作为第三方融资、支付的受托机构，建立政府企业财务托管模式的建议。

资金问题是政府投资项目建设的核心和关键。在当前情况下，各地政府投资项目建设普遍存在资金的问题。政府层面存在建设项目推进与财政资金压力的双重难题，项目施工单位存在参与项目投标竞争与资金垫付压力的双重难题，金融机构存在资金沉淀与放贷难的双重难题。笔者通过对金融机构、施工企业的调查研究，认为政府、金融机构、施工企业在政府投资项目招投标和项目实施中，应该可以做到有效结合，让银行及金融机构作为第三方受托机构，参与政府投资项目的融资与支付，建立政府企业的财务托管模式，有效解决项目建设资金难题。

一、问题的提出

政府投资项目经过长时间的前期工作和项目审批，进入项目招投标和施工期后，“一年施工，二年验收，三年结算”的现象普遍存在。许多项目因此久拖不决，承担项目施工的企业因长时间垫付大量资金而被拖跨。

（一）政府的资金拨付程序烦琐

通过履行招投标程序并签订施工合同的项目，表面上按合同约定的要求支付工程款项及有关费用。但在实际操作层面，代表政府的项目业主往往从自身安全、资金充裕等因素考虑，在工程款项支付上抬高门槛。目前，施工合同签订后的工程款项支付通常分为三类：

1.工程预付款。签订合同后，发包人根据合同约定，向施工单位支付工程预付款，最迟应在开工通知载明的开工日期7天前支付。

2.工程进度款。施工过程中根据合同约定的付款周期，施工单位向监理单位提交进度款支付申请清单，监理单位应在收到承包人进度付款申请单以及相关资料后7天内完成审查并报送发包人，发包人应在收到后7天内完成审批并向财政部门申请签发进度款支付凭证。

3.工程结算款。承包人在工程竣工验收合格后28天内，向发包人和监理人提交竣工结算申请单。监理人应在收到竣工结算申请单后14天内，完成核查并报送发包人。发包人应在收到监理人提交的经审核的竣工结算申请单后14天内完成初审并报送审计部门办理工程结算审计，并由监理人向承包人签发经发包人签认的竣工付款证书，工程结算审定后向施工单位支付剩余款项。

虽然合同对付款条件及方式早已约定清楚，但实际上业主并不一定完全遵照执行。施工企业反馈的情况是，要按约拿到工程款项的前提条件是业主资金已到位，同时不能有影响项目验收的外部条件。部分建设单位在项目资金或资金来源尚未落实的情况下，即组织开展项目招投标，造成施工后资金不到位，项目久拖不验。

在财政收入不景气的情况下，基础设施建设资金困难成为影响项目建设的障碍。当前，通过PPP的运作模式，解决了一部分项目的财政资金不足问题。但仍然有一大批的项目，需要政府直接投资建设，给财政支出造成较大压力。

（二）施工企业的资金压力大

施工企业在项目实施过程中，是相对弱势的一方，是矛盾、问题的最终归结点。“项目先做，资金后付”，并受各种外部条件制约，在项目施工款项上难以做到按约取得。特别是在政府失信的情况下，施工企业没有好的救济渠道。施工企业的资金压力主要体现在以下三个方面：

1.保证金沉淀。投标单位交纳农民工保证金、投标保证金后参与投标。以浙江省丽水市为例，根据企业资质等级不同需交纳30万元?120万元不等的农民工保证金，一般为80万元，这部分沉淀资金企业不能动用。投标保证金以现金方式交纳的，一般为招标控制价的2%，3000万元的项目要交纳60万元。目前，丽水市规定，被列入省、市重点项目的或招标控制价在3000万元及以上的政府投资工程施工招标项目实行高额保函制度，保额一般为工程建设项目招标控制价的20%以上，最高可达到70%，1亿元的项目要开具保函2000万元以上。项目招标后，中标单位按中标价的10%交纳履约保证金，5000万元的项目要交纳500万元，这部分资金在项目竣工前被长时间沉淀。

2.垫资数额大。目前，大部分中小施工企业资金拮据。项目业主又以种种理由，不按规定如期足额支付工程款。有的业主因资金紧张而无力支付，有的则找借口拖延竣工结算，还有的通过多次审计的方式拖欠，时间长达数年，严重损害了施工企业利益。在实施高额保函制度的地方，中小企业并不是靠企业的信誉和实力开具，而是要靠“真金白银”存到银行才能开具，企业的资金压力很大。因工程变更多、报送资料难等因素，造成工程结算审计难度加大，延缓了施工企业的工程款回收。尽管如此，施工企业还在项目业主拖欠工程款情况下，需要支付农民工工资和工程材料款。

3.融资成本高。银行不愿给施工企业贷款，即使贷了，也是额度有限。施工企业大部分都是中小企业，因无物可作抵押，贷款异常困难。施工企业为解决资金困难，通过民间借贷方式解决。通常的民间借贷利息为月息1分2到2分，施工企业的财务成本增高，个别施工企业甚至因高利贷而走向破产。

（三）银行参与项目融资的方式有限

当前，银行参与政府投资项目的融资方式不多。在PPP项目中，有限参与。中国工商银行丽水市分行目前在公共资源交易项目的融资上，推出“中标企业采购通”产品，在少部分通过政府采购的服务类项目中实施。这种方式，是银行在标后与中标企业建立的保理业务，由于银行前期参与度不高，权责利关系界定有困难。

金融机构给在建工程的贷款，一般有两种方式。一种是项目业主以在建工程抵押的方式申请贷款，另一种是施工企业以项目施工合同质押的方式申请贷款。两者均可解决项目建设资金不足的问题，但现实中，项目业主即便资金不足，也很少向银行申请贷款。施工企业要通过项目施工合同质押向银行申请贷款的方式，银行因项目的标前、标中参与度低，审查较为严格，真正实现合同质押贷款的情况很少。

二、政府企业财务托管模式的构建

鉴于政府、银行、企业在政府投资项目中的地位和角色，充分利用银行及金融机构在资金管理上的专业优势，建立政府企业财务托管关系，可以解决项目建设中的诸多问题，特别是资金问题。

（一）概念

在实际工作中，虽有类似的政府、企业、银行间合作，但无真正建立财务正式托管关系且具体实施的项目案例可作参照，因此从理论上讲只能从模式设想的本身去理解，给出描述式的定义。

政府投资项目的政府企业财务托管模式，是指经过项目立项、通过招投标方式组织实施的政府投资项目，在地方政府与施工企业建立项目施工关系的基础上，引入银行及金融机构作为项目融资及第三方支付保障，受政府和企业双方的委托对项目建设资金进行管理，在政府、银行、企业之间形成既合作又相互制约的合作关系，并通过签订三方合同明确各方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方获得比预期单独行动更为有利的结果。

（二）关系

围绕政府投资项目的实施，地方政府、银行及金融机构、施工企业三方建立相互关联且内部封闭的关系，明确各方在项目实施过程中的身份地位、权利义务。

地方政府与施工企业之间，主要是项目施工的委托与承接关系，按工程进度支付款项和按工程要求完成项目建设，其身份地位和权利义务在招投标过程中已经固定。

地方政府与银行及金融机构之间，主要是项目资金托付与转付、在政府资金短缺时的项目短期融资与代垫关系，并对施工企业的项目资金使用情况进行管理。也就是说，项目建设资金并不是地方政府直接付给施工企业，而是先托付给银行，再由银行转付给施工企业；在地方政府出现暂时性的资金短缺时，可向银行短期融资缺口资金，向施工企业代垫应付未付的建设资金；对施工企业的银行账户进行管理，确保资金用于项目建设本身。银行之于地方政府，相当于是政府的融资和第三方支付保障平台。银行受政府委托，对项目建设资金进行管理，政府是委托人和受益人，银行是受托人。

银行及金融机构与施工企业之间，主要是银行向施工企业转付政府拨付的建设资金，并对施工企业资金使用进行账户监管；施工企业按项目承包合同约定应当垫付的资金，在企业暂时短缺时向银行申请短期融资。银行在施工企业中标项目后，为其提供履约、质保的资金担保。银行之于施工企业，相当于企业的“财政”部门，收入先交银行，支出通过银行，资金不足可向银行借，做到专款专用，特别是农民工工资完全可以得到保障。银行受施工企业委托对项目建设资金进行管理，施工企业是委托人，银行是受托人，政府是受益人。

三者关系的简要架构图如下图：

在政府企业财务托管模式下，政府、银行、企业三者之间，既相互合作，又相互制约，最终通过政府投资项目的实施，实现互惠互利、三方共赢。

（三）特点

政府企业财务托管模式，具有融资、担保、管理三项主要特点。

1.融资模式。当政府与企业双方或是一方出现资金暂时缺口时，银行及金融机构向双方或是其中一方提供短期融资贷款。银行承担向政府代垫项目建设资金和向施工企业预付项目建设资金的双重作用，确保项目不因任何一方的资金问题而影响建设进度。

2.担保模式。银行及金融机构向政府提供的融资服务，是基于政府信用的应付账款担保。银行及金融机构向施工企业提供的融资服务是基于工程项下的应收账款质押。施工企业在参加政府投资项目投标前交纳的农民工保证金等保证性资金，可以转移给银行出具担保凭证。中标后，施工企业无须再交纳履约保证金、质量保证金等保证性资金，转由银行出具担保凭证。

3.管理模式。政府、银行、企业三者之间的财务托管关系建立后，政府可根据财政实力，进行分阶段预算，可预见性安排项目建设资金，并清楚不能如期支付资金需要承担的融资成本，倒逼政府不能动用拖延项目验收等非常规措施。施工企业可根据自身现金流，可预期资金的暂时短缺情况，并适时向银行申请短期贷款。施工企业收到的项目建设资金，其用途是特定的，用于支付农民工工资、工程材料款等项目建设支出，其账户是受银行监管的，倒逼施工企业按期保质施工。银行是政府企业财务托管关系的关键，核心作用是确保项目建设资金到位并用于项目建设本身。

三、政府企业财务托管模式的优点、制约因素及推广

（一）优点

1.项目既定，可操作性强。政府投资项目经过了立项、审批、设计等各个环节，无论项目资金是否充分到位都是列入政府投资计划和财政预算的，项目要实施是肯定的。一旦政府投资项目进入招标程序后，参与合作的施工企业、银行及金融机构不需担心项目实施的不确定性。而且政府企业财务托管模式的操作主要是政府、银行、企业三方在财务托管关系建立上的机制创新，不需要大的制度创新，可操作性强。

2.能够解决项目建设资金老大难问题。施工企业最怕的事就是拿不到工程款。笔者走访的众多施工企业，如能在政府企业财务托管模式下承接政府投资项目，就无须担心农民工工资付不起、工程材料款垫不起、项目保证金交不起等建设资金问题，其合法权益得到有效保障，可以放手去做好项目的施工，施工企业非常欢迎。

3.厘清政府银行企业权责关系。政府的最主要义务是给付项目建设资金，如未按约如期支付需要承担相应的成本。施工企业只要按约施工、合法经营，就能如期取得回报。银行在履行项目融资与担保时，鉴于有政府的信用和工程项下的应收款，风险总体可控。笔者走访的几家地方金融机构，均表示非常愿意参加政府企业财务托管模式。

4.规范政府投资项目建设市场。在政府企业财务托管模式下，政府投资项目招标，是带融资、担保、监管的招投标，施工企业在参与项目投标时，必须充分考虑项目实施的实际情况，有利于减少甚至是消除围标、挂靠、黄牛现象。引入第三方金融支付保障机制在一定程度上能遏制违法转包、违法分包情况。因单个项目实施是封闭的，还可以避免“三角债”的发生。

5.银行的资金管理专业优势能得到充分发挥。专业的事应当交给专业的人去做。现行机制下，政府对施工企业的财务管理无法涉足。银行有专业的管理团队和技术措施，作为政府和企业双方的受托人，能很好地对项目建设资金进行管理。政府和企业只需专心做好项目实施，“钱”的事完全交由银行去管理。

（二）制约因素

1.地方政府作为项目实施业主，积极性不高。政府企业财务托管模式的最大获利者是施工企业和银行。在当前情况下，政府违约、失信并不需要承担太大的风险和成本，有的甚至是无风险、无成本。但政府企业财务托管模式的发起者必须是政府，而政府对此的积极性不高。

2.操作办法的制定尚需一个过程。政府企业财务托管模式要在实践中得到成功应用，在规范政府、银行、企业三方关系上，需要有可预见、可操作的管理办法和法律文件。这些法律文件需要花时间去研究制定。

（三）推广

1.顶层设计。鉴于政府是政府企业财务托管模式的推动者，但可能积极性不高，这就需要有顶层设计，自上而下推动政府企业财务托管模式的落地生根。施工企业和银行对政府企业财务托管模式是欢迎的。从政府投资项目建设市场和经济稳定大局出发，政府企业财务托管模式整体是有利的。顶层设计的推动者应是发展改革、财政和金融监管部门。

2.逐步推广。可以在某地某银行，选择某类施工项目进行试点。在权责利关系界定清楚，对试点地区总结经验后，出台政府企业财务托管模式管理办法，之后在逐步推广。

3.范围拓展。本文主要是对政府投资项目施工提出的政府企业财务托管模式。在实践操作中，完全可以拓展到通过招标实施的政府出资项目，包括政府采购中的货物和服务，工程招标中的设计、监理等。

四、结束语

笔者通过与施工企业深入接触后，发现他们的处境艰难。通过走访银行后，发现他们参与政府投资项目融资的方式不多。因此，笔者经过思考后，大胆提出了建立政府投资项目的政府企业财务托管模式，希望能被有关方面采纳，并对该模式进行修改完善。